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浙江永康民房被政府强拆 法院判决行政行为违法

本刊记者/曹静

日期:2018-02-05 20:27:36         来源: 人民法治网            
       核心提示:方岩风景区附近的村民向记者反映,在没有国有土地房屋征收公告、集体土地征收公告等法定必备文件的情况下,他们将被整体搬迁。
 
  方岩风景名胜区是浙江省闻名的十大景区之一,丹霞地貌是文人笔下的世外仙境,胡公文化至今具有极强的号召力、影响力。
 
  方岩风景区附近的村民向记者反映,在没有国有土地房屋征收公告、集体土地征收公告等法定必备文件的情况下,他们将被整体搬迁。如有人抗拒搬迁,将被实行“株连”:亲戚中有人当教师、公务员的,约谈(每周单位领导约谈一次);有做工人的,停岗。任村党支部书记的,免职;任村干部的,发橙色、红色预警;做商户的,营业执照到期不予年检、不办理……
 
  在当事人提起行政复议期间,他们的房屋遭到强拆。2017年12月6日,浙江省永康市人民法院行政判决书([2017]浙0784行初40号)确认被告永康市方岩镇人民政府于2017年9月4日下发的《限期拆除通知书》行为违法。
 
  村民不满拆迁提起行政诉讼
 
  75岁的程香仁,每天早晨都会到方岩风景区橙麓村寿山坑的一个地块上,与还住在这里的几位邻居聊天。5个多月前,她的房子还在这里。
 
  截至2017年11月,方岩风景区橙麓村、岩上村、岩下村没有搬迁的居民还剩下8户,程香仁、黄安庆、程新忠、黄俊武等人的房子,在空旷的拆迁区内彼此守望,成为最后的“集体钉子户”。
 
  如今,他们的房子已被拆除。程香仁等人不同意拆迁的焦点问题有两个,一是被拆迁的土地到底是属于国有土地还是集体土地?为什么没有国有土地房屋征收公告、集体土地征收公告等法定文件?二是国家批复的整治方案是否要求整体搬迁?“前一个问题,关系到对我们补偿标准的计算方法。后一个问题,关系到我们对此次搬迁的知情权。这两个问题没弄清楚,我们不会糊里糊涂地同意搬迁。”程香仁说,他们从一开始,就一直在理性维权,没有一个人向相关部门提出过具体要求,只是希望依法依规,按照国家批复的整治方案执行搬迁,并得到合理补偿。
 
  2017年5月27日,方岩镇政府向程香仁下发了《收回土地使用权通知书》,限于2017年6月20日前完成房屋腾空,交回土地。
 
  7月11日,程香仁向永康市政府提出行政复议申请,请求撤销方岩镇政府作出的《收回土地使用权通知书》。
 
  7月17日,永康市政府以《行政复议案件受理通知书》(永政复字[2017]第51号)决定予以受理。
 
  7月25日,令程香仁没想到的是,在行政复议期间,方岩镇政府工作人员及身穿警服的巡特警一行强行将自己的房屋拆掉。
 
  9月30日,永康市政府作出行政复议决定书(永政复字[2017]第51号),撤销方岩镇政府作出的《收回土地使用权通知书》。
 
  其间,8月3日,村民黄安庆、程香仁、丁爱月、黄俊杰、黄俊武等10人转而选择向金华市中级人民法院提起行政诉讼,请求依法确认被告(方岩镇政府)对原告在内的岩上村、岩下村、橙麓村房屋实施的征收行为违法,并责令被告采取补救措施立即停止征收工作。8月28日,金华市中级人民法院受理了案件。
 
  自愿搬迁实为强制搬迁
 
  程香仁、黄安庆等都是方岩风景区附近村庄的村民。十年前,作为浙江省重点工程的方岩风景区综合整治工程启动。按照《方岩风景名胜区原“四村”整治方案》(下称《整治方案》)与浙江省住建厅的批复,综合整治工程涉及村56%的房屋需要拆迁,44%的房屋需要保留、修缮、恢复。
 
  2008年10月31日,浙江省人民政府令第255号公布《浙江省方岩风景名胜区保护管理办法》。2016年2月15日,住房城乡建设部批复要求:“认真落实《总体规划》确定的分级分类保护要求,按照划定的一级、二级、三级保护区范围,严格执行相应保护措施、建设控制要求和环境保护标准。严格保护风景名胜区内的文物古迹、地貌景观、历史建筑等资源,特别要加强对丹霞地貌、洞穴佛寺、五峰书院等重要资源的保护管理,维护风景名胜资源的真实性和完整性。严格控制景区内旅游服务设施数量、用地和建筑规模。做好规划设计,做到建筑风格与景区环境相协调。要做好城乡规划与风景名胜区规划的协调衔接,控制居住区规模,妥善处理村镇建设、农业耕作、居民生产生活与景区资源保护利用的关系。加强景区旅游市场整治,引导景区居民有序从事旅游服务。”可见,国家在方岩风景区总体规划中,不只是保护,而是再造融通历史和当下的活态乡村生活。
 
  “政府在没有征收公告的情况下,就下令整体搬迁,还美其名曰自愿报名,其实采取了很多威胁手段。很多村民是迫于压力,无奈之下搬走。这个院子是我们家的私宅,还是浙江省文物保护单位,在44%范围内。从2013年,我就打电话给永康市文物局要求修缮房屋,一直没给我答复。”村民程新忠说。
 
  据村民提供的2016年5月16日方岩风景区综合整治会议录音整理材料显示,会议由永康市委常委、副市长程学军主持,方岩镇镇长卢宇煜作工作部署称:“党员干部,包括三个村在内机关单位的公职人员,农村的党员干部,目前在单位的公职人员,市纪委牵头召集其所在单位一把手会议,进行组织谈话,相应的措施也要跟上。在村里的党员干部,三委以上干部,党员有13人镇里前期已经发了红色预警,明确6月20日前思想做不通的党员的组织关系转到镇里,在镇里加强教育。都已经发了正式预警,到时候对党委工作不支持,对方岩整治工作不支持,在换届选举,市里很明确规定即使村民选你,选上了,也不能当选。市里明确要求方岩整治是要整体搬迁,对核心景区,对老村相关经营营业执照不再做了,按照上面相关政策,已做的执照到期不再做。应该讲2016年基本上都到期了,工商部门和市场监管部门要进行监督……”
 
  程香仁说,因为自己不愿意搬迁,在永康市农林局工作的儿子被单位领导多次约谈,就连远在外地政府部门工作的孙女也受到“牵连”。
 
  “这是镇政府给我的答复,写得清清楚楚。说方岩综合整治采用自愿报名、分批安置的方式,并严格按照实施细则来征收安置,房屋补偿费是按最新标准来补偿……实际上,根本就不是自愿,我因没搬迁,就被暂停了景区的工作。”村民黄安庆说。
 
  黄安庆提供的2015年8月21日的通知显示:“为配合方岩景区综合整治工作,加快搬迁进度,根据上级精神,要求以下人员务必于9月20日前上交权源签订协议,否则,自9月21日起暂停原岗位工作。”通知涉及20人,落款单位为方岩风景区投资经营有限公司。2016年7月19日,该公司又下发了一份通知,同样是未拆迁人员暂停原岗位工作,涉及5人。
 
  岩上村党支部书记周永东,因父母不想搬迁,被方岩镇免去职务。不仅如此,由于党籍关系被方岩镇政府迁到镇里,周永东无法参加2017年村委领导班子的竞选。
 
  在1966年至1985年期间担任橙麓村党支部书记,今年83岁高龄的程来朝讲,他本人因在工作中不配合方岩综合整治工作,镇党委向他下发了红色限期改正通知书。
 
  绿耕堂(推荐文保单位),这座有两百年的历史建筑,见证着程氏后人的变迁。“这是我爷爷的爷爷建造的房子,前面9间有180年,后面相连的院子有13间,已经有200年历史。政府说保留,嘴上讲让村民自愿(搬迁),其实是变相压迫,你不自愿也得自愿。”82岁的程关林说,他的儿子是村里的干部,虽然房子是祖辈的心血,但总不能让儿子作难。
 
  2016年8月,橙麓村村民盛叶青向永康市市场监督管理局申请政府信息公开,要求公开方岩景区内个体工商户不予登记的相关依据。
 
  针对村民们反映的情况,永康市委常委、副市长程学军称,“所谓的工作人员,本身就是照顾(方岩风景区)下面三个村的临时就业人员。进景区工作的都是稍微有点关系照顾进去的,那我照顾其他人也可以,并不是说你有关系就非要照顾你,现在工作(搬迁)你不配合就先停掉,其他人顶上去。至于(周永东)村干部被免职,党员要起带头作用,按理说你是党员,安排的工作,你不配合不支持当然要免。”
 
  周永东说,方岩风景区综合整治工作是遵循自愿原则,他不能违反政策规定把自己的意愿强加给村民,也不能左右村民的意志。
 
  “阳光搬迁”无视民意为体现成绩做虚假宣传
 
  据永康日报报道,2009年11月19日,方岩核心景区村落搬迁建设工作就吹响了攻坚号角。时任永康市市委书记徐建华要求确权、补偿、安置等一系列工作都要阳光操作,张榜公布,让拆迁户有知情权、参与权、监督权、表决权,维护好拆迁户的生活权、收益权、发展权,同时要做好优质服务,严把政策,廉洁奉公,实实在在做人,清清白白从政,踏踏实实做事。
 
  “2008年—2009年期间,曾做过18岁以上村民关于搬迁、拆迁综合调查,岩上村和寿山坑自然村的调查结果有90%的人是不同意搬迁、拆迁,要求按照《整治方案》进行老村庄改造。时任永康市市长卢跃东也在工作报告中提到:本届两大拆迁,一个事关城市建设,一个事关‘商旅大市’战略的实施。解放街拆迁当初调研时是90%以上要求拆迁,而方岩搬迁开始时是90%以上的人反对。”程新忠说,他专门咨询了律师,我国《宪法》《物权法》《村民委员会组织法》等法律,都赋予了村民民主自治的权利,涉及土地、宅基地等事项必须经村民大会讨论决定。他质疑90%以上村民反对的拆迁工程怎么能强行实施。
 
  方岩景区管理局副局长吕振荣回应称,(村民)反映当年调查时83%以上的人不同意搬迁的问题不存在。当时根本没到村民中进行调查。至于在没有调查的情况下得出结论,目的是为了做宣传。记者随即询问是否为虚假宣传,“其实有一点是这样,就没有走过调查程序,好像媒体上宣传过,那是时任领导的事情。”吕振荣称。永康市委常委、副市长程学军接着说道:“为了体现成绩。”
 
  “整体搬迁”原是瞒天过海村民签字上演“亡者归来”
 
  据吕振荣讲,“刚开始的可研报告批复是《整治方案》,后来为什么改成整体搬迁,是因为指挥部建立之后,征求两委及村里意见的基础上,认为在老街上的那些住户其实都是比较困难的,新的房子造不起,因为景区的规划限制,不能批基(宅基地)已经很长时间,这是萎缩性保护。在这种情况之下,经过登记发现,要保留下来的那部分老房子的村民是最需要最迫切想搬迁的。不想搬迁的都是那些得到利益者(双舟线两侧的居民)。鉴于这种情况,就得一刀切。所以才出现(整体搬迁)这个字眼。”
 
  依据《国家级风景名胜区规划编制审批办法》第二十一条规定:经批准的国家级风景名胜区规划不得擅自修改。确需对经批准的国家级风景名胜区总体规划中的风景名胜区范围、性质、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及风景名胜区的功能结构、空间布局、游客容量进行修改的,应当报原审批机关批准;对其他内容进行修改的,应当报原审批机关备案。违反本办法规定,风景名胜区规划组织编制机关或者风景名胜区管理机构有下列行为之一的,由上级地方人民政府或者主管部门责令改正,并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
 
  据记者了解,2016年,搬迁到安置区的村民,在建房时和被征地雪塘村村民发生过冲突。雪塘村村民胡来好称,雪塘村被占地村民认为方岩核心景区村落搬迁建设工作指挥部等单位以景区农户迁建需要为名,损毁农田,而且该项目用地报批资料中土地征收村民代表会议纪要造假,村民卢金女在2008年已经死亡,然而在2009年、2010年、2011年的会议纪要中竟然有卢金女的签字。
 
  浙江国土资源厅执法监察局以浙土资执法督[2013]9号文件对要求依法查处永康市方岩核心景区村落搬迁建设工作指挥部土地违法行为进行了督查,提出意见:责令金华市国土资源局对永康市国土资源局有关工作人员在用地报批中弄虚作假,隐瞒雪塘村双塘、春坟地块已动工情况问题,依法、依规作出处理。
 
  永康市国土资源局的工作人员向记者提供了金华市政府对永康市11个乡级土地利用总体规划做的批复(金政发[2011]12号)。该工作人员指着规划图中安置区的范围说:“不存在占用基本农田,为了配合方岩风景名胜区综合整治工程,已经调整总体规划,可以满足安置区土地指标。政府从人力、物力、财力上没少花费。2017年就没有这么多土地指标给安置区了。”
 
  永康市国土资源局副局长陈景辉接受记者采访时说:“关于会议纪要中卢金女签字的情况,是由金华市国土资源局调查的,我不太清楚。”
 
  永康市国土资源局有关工作人员在用地报批中弄虚作假,隐瞒雪塘村双塘、春坟地块已动工情况的目的是什么?
 
  据了解,金华市国土资源局对永康市国土资源局有关工作人员在用地报批中弄虚作假等问题的处理情况至今没有公开。
 
  “三个确保”承诺难实现搬迁民众负债建房
 
  《整治方案》启动之初,永康市政府就有“三个确保”的承诺:确保当地村民群众的正当利益不受损害;确保搬迁后绝大多数村民的收入有明显提高;确保搬迁后村民的子孙后代能够安居乐业。
 
  79岁的程济民,是推荐文保单位老仁昌旅社的传承人。他说:“方岩有其特殊情况,就‘先拆房后安置’这一做法,他们普遍感到难以接受,而且方岩有一批靠山吃山的经营户。‘食胡公,用胡公,丢了胡公叮噹空。’经营户不仅关心拆迁与歇业的补偿,更关注今后是否有生意可做,目前看安置区商业街情况,他们的经营就成了问题,希望能在改造‘明清一条街’中将商业功能一并容纳进去,如果让他们就近搬迁经营,对拆迁就比较容易接受了。”
 
  由于新房子在建造中,74岁的程寿岳还住在老房子里。他的老伴见到记者一直念叨着:“(安置区)没有地,种不了菜,水要4元/吨,电要1元/度。房子造不起来,两层补偿的钱就用没啦,总的要差160多万呢,年纪大了没办法呀!只能让儿子去贷款。”程寿岳指着院内的两棵树说:“那棵金桂和下面的罗汉松都已经有百年了,可是政府一棵树只给50元。将来还不上贷款只有卖房子。”
 
  2017年3月25日,一年一度的公祭永康程氏始祖程楷公大典举行,在祭祖仪式上,记者遇到岩上村党支部成员程天真,他是第二批搬迁到安置区的村民。程天真说:“房子造下来,哪里还有钱,政府是不管老百姓死活的。造房子需要上百万,很多人都是造不起的,也有很多是负债造起来的,有的欠几十万,大部分是银行贷款或是私人借贷。”
 
  特色历史建筑遭破坏文化村落保护刻不容缓
 
  位于橙麓村、岩上村、岩下村三个村庄内的36处民国时期浙江省政府机构暂驻地,均是浙江省文物保护单位,之前商业老字号云集,旅社、杂货店、宗祠遗存众多。如今,不少地方已人去房空。
 
  “人都搬走了,谁来看护这些宗祠?”程氏宗祠志愿守护者程永兴指着毅菴公祠(绍常祠堂)的外墙告诉记者,墙上的洞是拆迁时破坏的,屋瓦也是拆迁时毁掉的。房子有人住的时候都还好,现在里面很多明清时期的木雕窗户和木雕饰品,或被卖掉或被偷走。
 
  据明正德《永康县志》记载,岩下老街一边是香火旺盛、佛道合一的方岩山,一边是家家户户做生意的程氏后人。程氏子孙在方岩山下生息繁衍了七百多年,岩下村成为了一个极具特点的血缘村落。
 
  “岩上、岩下原是一个村,是不可多得的文化遗产,也是不可再生和不可复制的珍贵历史文物资源,政府理应依照《文物保护法》和《浙江省文物保护条例》加强保护。这是对历史的尊重,是留住文化的根和魂。”程永兴说。
 
  2016年6月,人民日报以《保护古村落,不是留空壳》为题,报道了作为全国第一个在全省范围开展历史文化村落保护利用工作的省份,浙江近4年来投入30多亿元,先后启动172个历史文化村落重点村、868个历史文化村落一般村的保护利用项目。报道中,浙江省社科联副主席邵清说:“古村落保护不仅仅是修复、保护古建筑,最根本的是要保护‘留得住乡情、记得住乡愁’的乡村生活,再造融通历史和当下的活态乡村生活。”时任浙江省委副书记王辉忠表示,不能让历史文化村落只留下一个“空壳”。为了避免走入“贫穷落后留不住村民,商业开发容不下村民”的怪圈,历史文化村落保护利用更应看见“人”这个因素。
 
  程来朝说,“我们祖祖辈辈生活在这里,方岩是我们的圣地,60年代时,胡公庙毁损,是我带着村民修建好的,1991年为修建刘英烈士纪念馆,程氏宗祠被有关部门强行拆除,至今仍未恢复。各家族的历史、文化以族谱、宗祠、族风、族规、家训的方式通过宗族各种活动得以传承的同时,宗族文化的价值与权威也一代代地传承下来,如今,程氏后人、周氏后人依然重视每年来橙麓、岩下街一带祭祖。现在让我们搬离,我们感情上接受不了。”
 
  方岩风景区综合整治工程中,将“小桥流水人家”的古村活力留下来,将“暧暧远人村,依依墟里烟;狗吠深巷中,鸡鸣桑树颠”的传统村落特色延续下去,面临着怎样的难度?
 
  2017年12月6日,记者在浙江采访时,永康市人民法院对黄安庆等人提起的行政诉讼下达行政判决书,认定被告(方岩镇政府)行政行为违法。判决确认被告方岩镇政府于2017年9月4日下发的《限期拆除通知书》行为违法。
 
(本文刊载于《人民法治》2018年2月号)
 
  责任编辑:刘杰
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